Вопросы соблюдения принципа невысылки в законодательстве Республики Казахстан

Халида Ажигулова, Магистр права Оксфордского университета Великобритании (MJur Oxon)

Опубликовано в журнале «Вестник международного права» Казахстанской Ассоциации международного права, 2010 год

I. Введение

На сегодняшний день в мире насчитывается примерно 16 млн. беженцев, при этом количество беженцев в Казахстане не превышает и тысячи человек. Однако в виду того, что Казахстан расположен в весьма нестабильном регионе, в любой момент в Казахстан может хлынуть поток беженцев их соседних стран: Узбекистана, Кыргызстана или Китая. В этом случае Казахстан должен быть готов предоставить убежище этим лицам и гарантировать защиту их прав наиболее эффективным образом в соответствии с международными обязательствами. В то же время Казахстан занимает активную позицию по борьбе с терроризмом, сепаратизмом и религиозным экстремизмом в центрально-азиатском регионе. Более того, соответствующие международные соглашения об экстрадиции заключены со всеми соседними государствами, и в частности с теми, откуда прибывает большое количество лиц в поисках убежища. В такой ситуации возникает актуальный вопрос о соотношении интересов национальной безопасности государства и соблюдением международных обязательств в сфере предоставления безопасного убежища, в основе которого лежит фундаментальное право беженцев – свобода от принудительного возвращения в страну происхождения (non–refoulement).

В данной статье исследуется, насколько современное законодательство Казахстана в области обеспечения принципа невысылки соответствует международным стандартам и какие меры необходимо предпринять для укрепления системы безопасного убежища в Республике Казахстан.

II. Принцип невысылки беженцев в международном праве

Предоставление убежища, бесспорно, является суверенным правом любого государства. Однако в отношении беженцев международным правом налагаются определенные ограничения на это право. Принцип невысылки, закрепленный в статье 33 (1) Конвенции 1951 года[1] и в других международных документах по вопросам беженцев запрещает государствам возвращать беженцев каким бы то ни было образом в страну, где их жизни или свободе будет угрожать опасность по признаку расы, вероисповедания, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

Принцип невысылки  является обязательным для государств независимо от того, ратифицировали ли они Конвенцию о беженцах 1951 года или нет.  В международной практике нарушение принципа невысылки имеет место, когда: а) лицо, ищущее убежище, не имеет возможности пересечь государственную границу или искать убежище на территории других государств; б) лицо, ищущее убежище, или беженец подвергаются насильственному возвращению на территорию страны, где их жизни, свободе или безопасности угрожает опасность или, когда они высылаются на территорию страны, откуда они могут быть возвращены в страну своего происхождения.

Исключения из данного принципа строго ограничены и согласно положениям статьи 33 (2) Конвенции 1951 года могут применяться в тех ситуациях, когда беженец представляет собой угрозу национальной безопасности для страны, где он проживает, или, будучи осужденным, совершив особо опасное преступление, представляет угрозу обществу.  При этом статья 33 Конвенции 1951 года  применяется и  к лицам, ищущим убежище, на границе или в стране убежища до тех пор, пока их статус не определен. Более того, на действие данного принципа абсолютно не влияет, каким образом лицо попало на территорию страны, легально или нет.

Тем не менее, государство сохраняет за собой право прекращения предоставления убежища. Согласно статье 32 Конвенции 1951 г. государства – участники обязываются не высылать беженцев, «иначе как по соображениям государственной безопасности и публичного порядка». При этом понятии «государственная безопасность» и «публичный порядок» не должны интерпретироваться расширительно.  Кроме того, решение о высылке должно выноситься в судебном порядке, и беженцам должно предоставляться право обжалования, «за исключением случаев, когда к этому вынуждают соображения государственной безопасности». Также беженцам, в отношении которых принято решение о высылке, должен быть предоставлен достаточный срок для получения права на законный въезд в другую страну[2].

Необходимо отметить, что принцип невысылки также закреплен в международном праве прав человека, а именно в Конвенции ООН против пыток в 1984 г. Статья 3 данной Конвенции запрещает «высылать, возвращать или выдавать какое-либо лицо другому государству, если существуют серьезные основания полагать, что ему может угрожать там применение пыток»[3]. Данная Конвенция не содержит исключения по аналогии со ст. 33 Конвенции о статусе беженцев, которая бы позволяла высылку лица в страну, где для него существует реальная угроза пыток. Однако вследствие достаточно узкого толкования понятия «пытки» и необходимости наличия доказательств, свидетельствующих об опасности пыток именно для конкретного индивида[4], данная Конвенция может быть применена только к ограниченному кругу лиц.

III. Принцип невысылки в законодательстве Республики Казахстан

Принцип невысылки закреплен в положениях действующего Закона «О беженцах» 2009 года.[5] Данные нормы являются существенными, так как практически полностью отражают положения Конвенции 1951 года. Так, депортация лиц предусматривается только, если лицу было отказано в статусе беженца решением суда с учетом стадии апелляции. Также Законом предусматривается, что даже в случае незаконного въезда или пребывания не территории Республики Казахстан задержанные лица имеют право обратиться с ходатайством о присвоении статуса беженца. То есть положение административного права о выдворении иностранных граждан, нарушивших миграционный режим[6], не применяется автоматически.

Но вместе с тем в законодательстве о беженцах содержатся отдельные положения, которые не в полной мере соответствуют либо могут привести к нарушению принципа невысылки. В частности, это случаи массового притока беженцев и экстрадиции.

Положение массового притока беженцев

Законом закреплено право правоохранительных органов временно ограничивать или запрещать доступ на территорию страны «во время возникших чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, пограничного поиска нарушителей границы, отражения вооруженного вторжения или массовых переходов граждан сопредельного государства на территорию Республики Казахстан»,[7] т.е. при наличии угрозы национальной безопасности государства.  Массовый приток означает прибытие через международную границу большого количества лиц, ищущих защиты, за короткий промежуток времени, что делает невыполнимым индивидуальное рассмотрение их ходатайств о присвоении статуса беженцев. С учетом положений Закона наиболее остро стоит вопрос о запрещении  допуска не территорию в случае массового притока, возникшего вследствие внутренних конфликтов в сопредельных государствах, так как фактически это положение может быть применено для недопущения лиц, ищущих убежища, и беженцев на территорию Казахстана в случае массового притока.

В настоящее время ситуации массового притока в Казахстане регулируются Законом о чрезвычайных ситуациях[8]. Однако этот Закон не предусматривает процессуальные гарантии прав и защиты лиц, ищущих убежище, что не соответствует нормам защиты беженцев, признанным на международном уровне.

Несомненно, что ситуации массового притока сопряжены со сложностями для принимающих государств, однако это не должно подрывать обязательства государства предоставить безопасное убежище и соблюдать принцип невысылки. Более того, согласно международному праву[9] лица, ищущие убежище, должны быть допущены в первое государство, в котором они попросят убежища. Если государство не может принять их на долговременной основе, оно обязано принять их временно без какой-либо дискриминации по признаку расы, вероисповедания, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, страны происхождения или физической нетрудоспособности.  Во всех ситуациях должен строго соблюдаться принцип невысылки, включая допуск к территории государства на границе.

Для разрешения ситуации с массовым притоком беженцев необходимо разработать четкие инструкции по оперативному реагированию, которые бы регулировали создание адаптационных и фильтрационных центов, регистрацию и незамедлительное направление прибывающих на процедуру определения статуса беженца. Учитывая, что в условиях массового притока беженцев стандартную процедуру определения статуса беженцев провести невозможно, представляется целесообразным разработать упрощенные процедуры.

В этой связи настоятельно рекомендуется разработать четкий и всесторонний механизм приема лиц, ищущих убежища, на границе страны, в том числе в случае массового притока, чтобы гарантировать соблюдение ключевых принципов международной защиты, а именно, обеспечить доступ к убежищу и недопустимость высылки.

Экстрадиция и положения о невысылке 

Вопрос соотношения международных обязательств Республики Казахстан в области обеспечения принципа невысылки и предоставления помощи по уголовным делам в части экстрадиции является весьма актуальным.

На сегодняшний день Казахстан связан международными и двусторонними соглашениями об экстрадиции со всеми соседними странами, откуда в основном и прибывают потоки беженцев. Согласно ст. 56 Минской конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 года[10] «договаривающиеся Стороны обязуются в соответствии с условиями, предусмотренными настоящей Конвенцией, по требованию выдавать друг другу лиц, находящихся на их территории, для привлечения к уголовной ответственности или для приведения приговора в исполнение». Такое же положение содержится в более поздней и более детально разработанной Кишиневской конвенции[11] о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам 2002 года[12]. При этом в Кишиневской конвенции, в отличие от Минской, содержатся гарантии о невыдаче, если «имеются веские основания полагать, что запрос о выдаче связан с преследованием лица по признаку расы, пола, вероисповедания, этнической принадлежности или политических убеждений» и если «лицу, выдача которого запрашивается, предоставлено убежище на территории запрашиваемой Договаривающейся Стороны»[13]. Данные положения являются весьма прогрессивным по сравнению с Минской конвенцией. Однако в силу того, что Кишиневская конвенция не ратифицирована всеми соседними государствами, то с теми странами, которые еще не ратифицировали Кишиневскую конвенцию, до сих пор применяются положения Минской конвенции. В частности, такое положение дел существует во взаимоотношениях Республики Казахстан с Республикой Узбекистан и Российской Федерацией. На практике это означает, что не только лица, ищущие убежища, но и признанные беженцы не будут защищены от экстрадиции.

Аналогичные положения об экстрадиции действует также в рамках Шанхайской организации сотрудничества, странами-участницами которой являются Казахстан и Китай.[14]

Данный вопрос является весьма существенным еще и потому, что здесь возникает коллизия между международными договорами, участником которых является Казахстан: универсальными договорами о правах человека, с одной стороны, и региональными и двусторонними договорами о сотрудничестве (экстрадиции), с другой стороны. Вопрос об иерархии международных договоров можно разрешить, обратившись к Уставу ООН 1945 года. Статьей 103 Устава ООН устанавливается приоритет обязательств по Уставу перед обязательствами, вытекающими из других международных договоров[15]. Далее, согласно Статьям 55(c)

и 56 Устава, Члены Организации Объединенных Наций обязуются предпринимать действия для достижения целей ООН, включая всеобщее уважении и соблюдение прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии.[16] Кроме того, Совет безопасности ООН и Генеральная Ассамблея неоднократно заявляли, что Государства обязаны обеспечить соответствие всех мер по борьбе с терроризмом их обязательствам по международному праву, в частности,

международному праву по правам человека, защите беженцев и гуманитарному праву.[17] Таким образом, считаем, что в вопросах о выдаче универсальные договоры в области защиты прав человека должны превалировать над региональными и двусторонними соглашениями об экстрадиции.

Помимо коллизий между международными обязательствами, существуют коллизии на уровне соотношения национального права и международных стандартов, а также внутри самого национального права Республики Казахстан. Так, в соответствии с международными стандартами вопрос об экстрадиции лица, заявление которого находится на рассмотрении соответствующего органа, не может быть решен до тех пор, пока не вынесено окончательное заключение относительно заявления о предоставлении убежища, включая стадию апелляции.  Более того, согласно международным стандартам, лицу, находящемуся под арестом по запросу об экстрадиции, должно быть предоставлено право на подачу заявления в соответствующие органы о предоставлении убежища[18].

В соответствии же с Уголовным кодексом Республики Казахстан иностранцы и лица без гражданства, которые совершили преступление за пределами Республики Казахстан, но на данный момент находятся на территории Республики, могут быть выданы иностранному государству для возбуждения уголовного дела или отбывания срока наказания в соответствии с международными соглашениями[19].  Кроме того, вопрос об экстрадиции регулируется Уголовно-процессуальным кодексом и Указанием Генерального прокурора «О вопросах экстрадиционного ареста и выдачи преступников». Однако в Уголовно-процессуальном кодексе нет прямого запрета на экстрадицию лиц, ищущих убежище, и беженцев.  Приказ Генерального прокурора содержит положения о невыдаче лиц, которые признаны беженцами[20], но, к сожалению, не упоминает о запрете на выдачу лиц, чьи заявления о предоставлении убежища находятся на рассмотрении соответствующего органа. Более того, срок рассмотрения заявления о предоставлении статуса беженца с учетом всех апелляционных инстанций в уполномоченном органе и суде существенно превышает максимальные сроки экстрадиционного ареста – три месяца. То есть возникает коллизия между положениями национального законодательства о беженцах и об экстрадиции.

Одним из способов защиты прав лиц, включая признанных беженцев, в отношении которых имеется запрос об экстрадиции, и отсутствуют гарантии от выдачи, могло бы стать закрепление на законодательном уровне дополнительной формы защиты. Данная форма защиты распространяется на тех людей, которые заслуживают защиты вне рамок Конвенции 1951 года о статусе беженца. Хотя не существует четкого определения термина «дополнительная форма защиты», она понимается как временная защита, предоставляемая из гуманных соображений людям, которые не могут или не хотят возвращаться в страну своего происхождения в связи с войной, нарушениями общественного порядка, экономической и политической нестабильностью, угрозой жизни, свободе и безопасности.

Данное временная форма защиты также может использоваться для выяснения, имеются ли веские основания полагать, что подобный экстрадиционный запрос не связан с преследованием запрашиваемого лица по признакам расы, пола, вероисповедания, этнической принадлежности или политических убеждений, т.е. по признакам, лежащим в основе предоставления статуса беженца.

Соответствующие изменения и поправки должны быть также внесены в Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан, содержащие запрет на выдачу беженцев и лиц, чьи заявления о предоставлении убежища находятся на рассмотрении соответствующего органа. Далее, в самом Законе «О беженцах» целесообразно предусмотреть запрет на экстрадиционный арест лица, ищущего убежище, до принятия решения по его заявлению, включая решение апелляционной инстанции, а также запрет на экстрадицию человека, признанного беженцем. Наконец, необходимо разработать механизм, который обеспечивал бы возможность подачи ходатайств о статусе беженцев и рассмотрения таких ходатайств в рамках процедуры экстрадиции.

1. IV. Заключение

Право предоставления и лишения убежища является прерогативой государства. Более того, учитывая современную нестабильность политических сил в центрально-азиатском регионе и серьезную угрозу от радикальных и экстремистских течений, существует реальная необходимость в принятии эффективных мер по обеспечению национальной безопасности и целостности республики. Тем не менее, в этой деятельности государственных органов по усилению охраны границ и выявлению и преследованию опасных элементов, причастных к террористической и экстремистской деятельности, нельзя причинять ущерб праву беженцев на безопасное убежище.

Выявленные коллизии внутринационального, национального и международного права, а также пробелы в национальном законодательстве  в области обеспечения свободы от невысылки требуют незамедлительного устранения, а предложенные рекомендации позволят привести национальное законодательство в соответствие с международными стандартами для создания эффективной системы безопасного убежища в Республике Казахстан.

Список источников:

1. Guidance Note on Extradition and International Refugee Protection (Руководящая записка по экстрадиции и международной защите беженцев) (УВКБ ООН, Женева, 2008 год)
2. Гудвин-Гилл Г. С. Статус беженца в международном праве. М.: ЮНИТИ, 1997. С. 147.
3. Конвенция о статусе беженцев (Женева, 28 июля 1951 г.)
4. Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания (принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН 39/46 от 10 декабря 1984 г.)
5. Заключение Исполнительного Комитета УВКБ ООН №22 (1981)
6. Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Минск, от 22 января 1993 г.)
7. Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (Кишинев, 7 октября 2002 года)
8. Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (Шанхай, 15 июня 2001 года)
9. Резолюции Совета Безопасности ООН: SC/RES/1269 (1999) от 19 октября 1999 г., SC/RES/1373 (2001) от 28 сентября 2001 г., S/RES/1456(2003) от 20 января 2003 г., S/RES/1535(2004) от 26 марта 2004 г., S/RES/1566(2004) от 8 октября 2004 г., SC/RES/1617 (2005) от 29 июля 2005 г., S/RES/1624 (2005) от 14 сентября 2005 г.
10. Резолюции Генеральной Ассамблеи: A/RES/49/60 от 9 декабря 2004 г., A/RES/51/210 от 17 декабря 1996 г., A/RES/57/219 от 27 февраля 2003, A/RES/58/187 от 22 марта 2004 г. A/RES/60/1 от 24 октября 2005 г. A/60/43 от 6 января 2006 г., A/RES/60/158 от 28 февраля 2006, A/RES/62/71 от 8 января 2008 г., A/RES/62/159 от 11 марта 2008 г.
11. Закон РК № 216-IV ЗРК от 4 декабря 2009 года «О беженцах»
12. Уголовный кодекс РК года от 16.07.1997 N 167-I
13. Уголовно-процессуальный кодекс РК от 13.12.1997 N 206-I
14. Кодекс об административных правонарушениях РК от 30.01.2001 N 155-II
15. Указание Генерального Прокурора Республики Казахстан № 56/36 от 8 сентября 1998 года «По вопросам экстрадиционного ареста и выдачи преступников»

[1] См. Закон РК от 15 декабря 1998 года N 317-1 «О присоединении Республики Казахстан к Конвенции о статусе беженцев и Протоколу, касающемуся статуса беженцев»

[2] Ст. 32 Конвенции о статусе беженцев http://www.un.org/russian/documen/convents/refugees.htm

[3] Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. http://www.un.org/russian/documen/convents/torture.htm

[4] Гудвин-Гилл Г. С. Статус беженца в международном праве. М.: ЮНИТИ, 1997. С. 147.

[5] П. 6 ст. 4, п. 2 ст. 18

[6] Кодекс Республики Казахстан об административных нарушениях от 30.01.01 с изм. от 5.07.2006, п. 3 ст. 391-1

[7] Пп. 4 п. 2 ст. 7

[8] Статьи 4(1), 4(2)

[9] Заключение Исполкома УВКБ ООН №22 (1981), http://www.isp-rus.info/docs/48.jsp

[10] Ратифицирована постановлением ВС РК от 31 марта 1993 года N 2055-XII

[11] Ратифицирована Законом РК от 10 марта 2004 года № 531- II

[12] Статья 66

[13] Пп. е), и) п. 1 ст. 89

[14] См. Шанхайская конвенция о борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом 2001 года, п.1 ст. 2,  http://www.medialawca.org/document/-2056

[15] Статья 103 Устава Организации Объединенных Наций: “В том случае, когда обязательства Членов Организации по настоящему Уставу окажутся в противоречии с их обязательствами по какому-либо другому международному соглашению, преимущественную силу имеют обязательства по настоящему Уставу.” http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/refworld/rwmain?docid=3ae6b3930

[16] Статья 55(c) Устава Организации Объединенных Наций гласит: “С целью создания условий стабильности и благополучия, необходимых для мирных и дружеских отношений между нациями, основанных на уважении принципа равноправия и самоопределения народов, Организация Объединенных Наций содействует: … (c) всеобщему уважению и соблюдению прав человека и основных свобод для всех, без различия расы, пола, языка и религии.” Статья 56 Устава гласит: “Все Члены Организации обязуются предпринимать совместные и самостоятельные действия в сотрудничестве с Организацией для достижения целей, указанных в Статье 55.”

[17] См. Резолюции Совета безопасности SC/RES/1269 (1999) от 19 октября 1999 г., п. 4(iv); SC/RES/1373 (2001) от 28 сентября 2001 г., п. 3(f) и 3(g); S/RES/1456(2003) от 20 января 2003 г., Приложение, п. 6; S/RES/1535(2004) от 26 марта 2004 г., Приложение, п. 6 преамбулы; S/RES/1566(2004) от 8 октября 2004 г., п. 4 преамбулы; SC/RES/1617 (2005) от 29 июля 2005 г., п. 4 преамбулы; S/RES/1624 (2005) от 14 сентября 2005 г., п. 2 преамбулы и операционный п. 4. Смотрите также Резолюции Генеральной Ассамблеи A/RES/49/60 от 9 декабря 2004 г., Приложение, п. 5; A/RES/51/210 от 17 декабря 1996 г., Приложение, п. 6 (со ссылкой на Статьи 1, 2, 32 и 33 Конвенции 1951 г.) и 7 преамбулы; A/RES/57/219 от 27 февраля 2003 г. о защите прав человека и основных свобод в ходе борьбы с терроризмом, п. 1; A/RES/58/187 от 22 марта 2004 г. о защите прав человека и основных свобод в ходе борьбы с терроризмом, п. 1; A/RES/60/1 от 24 октября 2005 г. об Итоговом документе Всемирного саммита 2005 г., п. 85; A/60/43 от 6 января 2006 г., п. 11 и 19 преамбулы, п. 3 операционной части; A/RES/60/158 от 28 февраля 2006 о защите прав человека и основных свобод в ходе борьбы с терроризмом, п. 7 и 13 преамбулы, п. 1и 5  операционной части; A/RES/62/71 от 8 января 2008 г. о мерах по ликвидации международного терроризма, п. 12 и 20 преамбулы; и, в частности, A/RES/62/159 от 11 марта 2008 г. о защите прав человека и основных свобод в ходе борьбы с терроризмом.

[18] Guidance Note on Extradition and International Refugee Protection (Руководящая записка по экстрадиции и международной защите беженцев), УВКБ ООН, Женева, 2008 г., стр. 16-18

[19] П.2 ст. 8

[20] Указание Генерального Прокурора Республики Казахстан от 8 сентября 1998 года № 56/36 «По вопросам экстрадиционного ареста и выдачи преступников», п. 2 (б)